栏目简介2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称新《土地管理法》）对土地征收制度做了重大调整；2021年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称新《实施条例》）进一步完善了操作细则。本文以新《土地管理法》和新《实施条例》（以下统称新法）实施为背景，探讨土地征收制度安排的新变化，并梳理总结地方实践的特色做法，对现行土地征收存在的困难和问题提出应对提议。笔者梳理汇总了全国各地出台的土地征收等相关政策文件，择其要点整理成PPT，这就是本期「政策研究所」的由来。特别鸣谢：@stone 的修改和校对！
一、新法对土地征收的制度安排
新《土地管理法》对土地征收程序作了重大调整，将原来的“三步程序”即“告知、确认、听证”调整为“六步程序”即“调查、评估、公告、听证、登记、协议”，明确市县政府是土地征收的责任主体，将拟定补偿安置方案、签订补偿协议等前置到提出土地征收申请之前。
具体如下：
（一）调查：开展拟征收土地现状调查。
（二）评估：开展社会稳定风险评估。
（三）公告：将征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。
（四）听证：多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。
（五）登记：拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。
（六）协议：县级以上地方人民政府应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。个别的确 难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。
新《实施条例》又对土地征收程序作了进一步细化，对调查的具体内容、社会稳定风险评估、补偿安置方案异议听证程序等作了进一步明确，还明确省级政府制定征地补偿安置协议示范文本，市县政府对个别未达成补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定等内容。
新的土地征收程序具体可以细化如下：
（1）市县政府：发布土地征收预公告→
（2）市县政府：开展土地现状调查、开展社会稳定风险评估→
（3）市县政府：拟定补偿安置方案并公告→
（4）多数要求听证的，应当组织听证→
（5）市县政府：办理补偿登记→
（6）市县政府：签订补偿安置协议→
（7）市县政府：向有批准权的行政机关提出土地征收申请（并说明个别未达成补偿安置协议情况）→
（8）有批准权的行政机关：批准征地申请→
（9）市县政府：发布征收土地公告→
（10）市县政府：对个别未达成征地补偿安置协议的作出征地补偿安置决定→
（11）市县政府：责令交出土地，申请人民法院强制执行。
二、地方实践的特色做法
基于中央层面立法框架，地方就许多操作层面的细节通过立法等方式予以完善，各地陆续出台相关政策文件予以明确，呈现出许多特色做法。
（一）调查
新法要求土地现状调查应当查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况。随着经济社会的不断发展，农村村民的住宅价值越来越高，新法将农村村民住宅从地上附着物中单列出来，旨在切实保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。
但由于长期工作惯性，多数集体土地房屋拆迁工作不在自然资源主管部门的职责范畴，导致与新法要求不相适应。
为维护征收范围内房屋权利人的合法权益，上海制定了《征收集体土地房屋补偿规定》（沪府规〔2021〕13号）、重庆制定了《集体土地征收补偿安置办法》（重庆市人民政府令第344号）规范了征收集体土地房屋补偿行为。湖北制定了《土地征收工作程序暂行规定》（鄂自然资发〔2020〕38号）将被征地农民养老保险列入调查范围。
（二）评估
新法要求开展社会稳定风险评估，新《实施条例》还要求应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参与，并作为批准土地征收的重大依据。
社会风险评估是审批（核准）重大项目的重大前置条件之一，实践中常见到以项目立项的社会风险评估取代新法所要求的社会稳定风险评估等现象，但“彼评估非此评估”，属于概念混淆。
为此，江西制定了《土地征收社会稳定风险评估暂行办法》（赣自然资规〔2021〕1 号）、河北制定了《土地征收社会稳定风险评估办法（试行）》（冀自然资字〔2022〕32号），对评估原则、组织实施、结果应用作了详细规定，广西出台《关于进一步加强和规范征地管理工作的意见》（桂政办发〔2021〕11号）予以明确。
（三）公告
新《实施条例》明确，公告应当通过有利于社会公众知晓的方式。湖北、浙江在实践中均规定除采取实地张贴公告外，还应同时在门户网站发布。
此外，两地不仅对抢栽抢建作出不予补偿的规定，还要求预公告发布后在拟征地范围内暂停办理户口迁入、分户、房屋交易、翻（扩）建、核发营业执照、调整农业产业结构等行为，避免对后续补偿安置方案的拟定和实施造成干扰。
（四）听证
新法要求，被征地农村集体经济组织的多数成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。
这里的“多数”如何把握？是“简单多数”即过过半数，还是“绝对多数”即超过三分之二？
甘肃制定的《土地征收程序暂行规定》（甘资规发〔2021〕3号）将“多数”进一步细化为“被征地农村集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表”，且将土地承包经营权人、农业设施所有人等其他与被征地块有关的利害关系人纳入征求意见的范围。在比例的确定上，笔者倾向“简单多数”，主要思考听证是赋予群众的一项重大权利，设定较低的比例有利于在更大范围和更高程度上维护群众利益。
（五）登记
新法规定拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。补偿登记是明确权属、数量，减少行政争议的法定途径。但在实践中，一些地方对补偿登记重点关注程度不足。
为缓解和化解实践中此类问题，浙江省在《浙江省土地征收程序规定》（浙自然资规〔2022〕4号）设定了一个兜底条款：拟被征收土地的所有权人和使用权人在规定期限内未办理补偿登记的，相关信息按照土地现状调查公示结果确定。
（六）协议
新法要求与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别的确 难以达成协议的，应当在申请征收土地申请时如实说明。各地实践中对“个别”的理解不甚一样，如天津、广东要求90％以上；山东要求95％以上。
笔者认为，湖北和浙江的做法值得推广，其中湖北实行人地“双控”，要求签约人数超过90％，且签约人员涉及的征地面积也要超过90％；浙江最初规定签定协议比例为92％以上，后又调整细化为“与被征收土地的所有权人签订征地补偿安置协议比例为100%，与被征收土地的使用权人签订协议的比例不得低于应当签订协议数90%”。
（七）交地
新《实施条例》规定对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定。重庆制定的《关于进一步规范集体土地征收程序的通知》（渝规资〔2021〕721号）对补偿安置决定的作出时限、主要内容以及提出行政复议或行政诉讼的权利和期限等进行了明确。
浙江则区分两种情况：
一种是针对已签约不履行的交地程序规定如下：
（1）催告→（2）要求履行协议的书面决定→
（3）强制执行催告→（4）申请人民法院强制执行。
第二种是针对未签约的交地程序规定如下：
（1）补偿安置决定→（2）强制执行催告→（3）申请人民法院强制执行。
三、有待进一步明确的地方
（一）关于土地征收公共利益认定
准确认定公共利益用地情形是落实新法“缩小征地范围”立法精神的必然要求。在实践中，由于个别地方对公共利益认定不清，存在部分随意扩大征收范围的情况；“政府组织实施”是否要求政府全额出资亦须进一步明确；对宗教场所、丧葬用地、加油站等一些特殊用地情形是否属于《土地管理法》第45条规定的公共利益用地情形，各地也存在不同认识。
提议对公共利益有分歧的用地项目类型，可由省级政府结合项目立项文件等进行认定，亦可组织有关部门、相关领域专家充分论证，确保符合立方精神。此外，公共利益认定机制、运作程序也是下一步需深化细化的方向。
（二）关于规范土地征收成片开发
土地征收成片开发是此次修法的难点和社会关切的焦点之一。2020年1l月，自然资源部印发《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号），明确了土地征收成片开发应当具备的条件。
但在实践中，“未编即批”“未批即征”等问题较为突出，存在较大法律风险，已有行政复议案件发生。另外，为满足公益性用地比例的要求，存在将毫无关联的多个地块生拼硬凑的情形，导致区块边界“奇形怪状”，背离了土地成片开发对必定区域统一规划、统一设计的制度初衷。因此，笔者提议成片开发方案获批应是启动土地征收的必备条件，同时应强调成片开发地块相对聚焦，杜绝“拼盘打捆”报批。
（三）关于签订协议的比例要求
新《土地管理法》及新《实施条例》对协议仅笼统地要求与所有权人、使用权人签订补偿安置协议，对签订对象、人数、比例未具体规定，仅有“个别的确 难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明”的表述，“个别”等用语表述的模糊性给地方操作实施带来了模糊性，不利于降低复议诉讼法律风险。
在本文第二节“地方实践的特色做法”中列举了几个省的特色做法，笔者倾向于结合湖北和浙江的做法，采取“所有权人全签、使用权人（涉及征地面积）90%以上”的方案，如果所有权人（村集体经济组织）不能达成协议，征地后续实施难度很大，存在较大风险；将使用权人（涉及征地面积）签约比例限定在90％以上，实行“双控”的同时，设置一个较低比例下限，便于地方结合实际作出更高要求。
（四）关于土地征收各级审查职责
新《实施条例》撤销了土地征收逐级上报的规定，并对市县政府和征地批准机关的审查职责进行了界定，强调征地批准机关对征收土地的必要性、合理性、符合公共利益性、程序合法性进行审查。
但在实践中，除直辖市及个别省外，大部分省级政府明确不直接受理县级政府的用地申请，需要设区的市一级对县级申报的用地材料进行审查把关。因此，提议规定县级政府对土地征收负主体责任；设区市一级需对县级征收土地前期工作开展情况和征地补偿安置情况进行实质审查，出具审查意见后报省一级。
（五）关于交地争议的处置
新《实施条例》第三十一条规定：征地批准后，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定；第六十二条规定：阻挠国家建设征收土地的，由县级政府责令交出土地。实践中，难以区分补偿安置决定与责令交地决定的关系，若是串联程序，则会大大延长实施时间，影响征地效率。
对此，提议明确补偿安置决定和责令交地决定对应的不同情形。可以结合浙江做法区分“个别未签订协议”与“已签订协议但拒不履行”等两种不同情形，分别作出“补偿安置决定”或“履行协议书面决定/责令交地决定”，并明确均可作为申请法院强制执行的依据和当事人提起复议诉讼的依据，以保障被征地农民合法权益。
土地征收关系着被征地农村集体经济组织和被征地农民的合法权益，同样也是行政争议的焦点难点。新法完善了土地征收程序、提高了补偿标准，更好地维护了被征收人的合法权益。本文基于新法视角总结了土地征收的制度安排，并尝试提炼各地在操作层面所做的特色性探索实践，对现行政策存在的问题及下一步须明确的内容提出了倾向性解决提议，期盼能为完善土地征收程序提供参考。
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