第十八条　[资格预审主体和依据]

　　资格预审应当按照资格预审文件载明的标准和方法进行。

　　国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当组建资格审查委员会审查资格预审申请文件。资格审查委员会及其成员应当遵守招标投标法和本条例有关评标委员会及其成员的规定。

　　【释义】　本条是关于资格预审审查主体和标准的规定。

　　一、资格预审应当按照资格预审文件载明的标准和方法进行

　　(一)资格预审文件应当载明资格审查的标准和方法。资格审查的标准和方法是资格审查主体进行资格审查的依据，也是指导申请人科学合理地准备资格预审申请文件的依据。公开原则要求资格预审的标准和方法必须在资格预审文件中载明，以便申请人决定是否提出资格预审申请，并在决定提出申请时能够有针对性地准备资格预审申请文件，保证资格申请和审查活动有统一的尺度，并有利于加强利害关系人和社会的监督，防止暗箱操作，保障资格预审活动公正和公平。实践中，资格预审的审查标准一般根据具体的审查因素设立，审查因素聚焦在申请人的投标资格条件(包括法定的和资格预审文件规定的)和履约能力两个方面，一般包括申请人的资格条件、组织机构、营业状态、财务状况、类似项目业绩、信誉和生产资源情况等，相应的审查标准则区别审查因素设立为定性或定量的评价标准。资格预审的审查方法一般分为合格制和有限数量制。所谓合格制是按照资格预审文件载明的审查因素和审查标准对申请人的资格条件进行符合性审查，凡通过审查的申请人均允许参与投标。所谓有限数量制是指在合格性审查的基础上，按照资格预审文件载明的审查因素和审查标准进行定量评分，从通过合格性审查的申请人中择优选择必定数量参与投标。从提高投标的竞争性思考，资格预审应当尽可能采用合格制，即凡符合资格预审文件规定资格条件的资格预审申请人，都有权参与投标。当潜在投标人过多时，也可以采用有限数量制，但招标人应当在资格预审文件中载明通过资格预审的申请人数量和择优选择申请人的方法，不得以抽签、摇珠等随机方式确定通过资格预审的申请人。

　　(二)资格预审必须按照资格预审文件规定的标准和方法进行。公平和公正原则要求必须按照资格预审文件中事先公开的标准和方法进行审查，同等地对待每一个资格预审申请人。如果资格审查时可以修改资格预审文件载明的标准和方法，就有可能利用不合法、不合规和不合理的标准和条件排斥潜在投标人，资格预审活动将不可避免地为虚假招标、串通投标和排斥潜在投标人等行为大开方便之门。

　　二、国有资金占控股或者主导地位的依法必须招标项目的资格预审由资格审查委员会负责

　　由资格审查委员会负责审查资格预审申请文件有利于提高资格审查的科学性和公正性。资格审查一般会涉及技术、管理、经济、财务甚至法律等方面的专业问题，由技术、经济专家组成的资格审查委员会进行资格审查有利于公正、科学和客观地选择符合条件的投标人。由依法组建的资格审查委员负责审查资格预审申请文件，仅限于国有资金占控股或者主导地位的依法必须招标的项目，这是《条例》对招标项目实行差别化管理的具体体现。近年来，中央和地方查处的与招标投标有关的腐败大案多数属于国有资金占控股或者主导地位的项目，由于这些项目不同程度地存在投资主体缺位的问题，招标人可能通过资格预审搞虚假招标、围标串标和排斥潜在投标人等方式牟取私利，侵蚀国家和人民的财产。实行专家评审制度则可以形成必定的权力制衡，促进资格预审活动的公正和公平。

　　三、资格审查委员会应当遵守有关评标委员会及其成员的规定

　　本条规定既包括《招标投标法》和《条例》有关评标委员会组建的规定，也包括对评标委员会及其成员权利、义务的规定。

　　(一)资格审查委员会的组建应当符合《招标投标法》第37条规定。根据《招标投标法》第37条规定，依法必须招标项目的资格审查委员会应当由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二；技术和经济专家应当来自国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库；专家产生的方式一般采取随机抽取方式，随机抽取无法满足特殊项目要求的可以由招标人直接确定。

　　(二)资格审查委员会及其成员享有《招标投标法》和《条例》规定的权利。根据《条例》第48条规定，资格审查委员会有权要求招标人提供评标所必需的信息；根据《招标投标法》第40条规定，资格审查委员会有向招标人推荐通过资格预审的申请人或者根据招标人授权直接确定通过资格预审的申请人的权利；根据《条例》第48条规定，资格审查委员会及其成员有要求招标人合理延长资格审查时间的权利；根据《招标投标法》第39条和《条例》第52条规定，资格审查委员会有权要求资格预审申请人对资格预审申请文件中含义不清的内容、明显的文字或者计算错误作出必要的澄清、说明；根据《招标投标法》第42条规定，资格审查委员会经评审后认为所有资格预审申请文件均不符合资格预审文件要求的，有权否决所有资格预审申请文件；根据《招标投标法》第65条和《条例》第60条规定，资格审查委员会成员认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，有向招标人提出异议和向行政监督部门投诉的权利。

　　(三)资格审查委员会及其成员应当履行《招标投标法》和《条例》规定的义务。根据《招标投标法》第37条和《条例》第46条规定，资格审查委员会的成员与投标人存在利害关系的，应当主动回避；根据《招标投标法》第40条、第44条，以及《条例》第49条和本条第1款规定，资格审查委员会成员应当按照资格预审文件规定的标准和方法进行资格审查，客观公正地履行职责，不得私下接触投标人，不得收受投标人给予的财物或者其他好处，不得向招标人征询确定中标人的意向，不得接受任何单位或者个人明示或者暗示提出的倾向或者排斥特定投标人的要求，不得透露对资格预审文件的评审、比较和通过资格预审的资格预审申请人的推荐情况以及与资格审查有关的其他情况，不得有其他不客观、不公正履行职务的行为。根据《招标投标法》第40条规定，资格审查委员会完成资格审查后应当向招标人提交资格审查报告。根据《条例》第62条规定，资格审查委员会成员有配合行政监督部门调查处理投诉的义务。

　　需要说明的是，实践中资格预审文件一般均规定资格预审申请文件须密封提交，而资格预审活动又没有资格预审申请人在进入评审前的密封检查制度，为了防止招标人提前拆封甚至损毁、篡改特定申请人的资格预审申请文件，资格审查委员会在评审前应当严格检查资格预审申请文件的密封情况，如果出现一些被提前拆封，或者资格申请人文件存在被损毁等痕迹，应当依法启动澄清、说明程序或者要求招标人召集相关资格预审申请人对其资格预审申请文件进行核查和确认。招标人为彰显其公正性和公平性，也可以在资格预审文件中作出相应的规定和安排，甚至可以规定资格预审申请文件的提交截止时间即为资格审查委员会开始评审的时间，尽可能压缩资格预审申请文件的保管时间。规章、地方性法规以及标准文件均可对此予以细化和规范。

第十九条　[资格预审结果]

　　资格预审结束后，招标人应当及时向资格预审申请人发出资格预审结果通知书。未通过资格预审的申请人不具有投标资格。

　　通过资格预审的申请人少于3个的，应当重新招标。

　　【释义】　本条是关于资格预审结果的规定。

　　一、招标人负有及时通知资格预审结果的义务

　　本条要求招标人及时将资格预审的结果告知资格预审申请人，以便通过资格预审的申请人根据招标项目和自身的实际情况决定是否参与投标，并按照招标人的安排及时购领招标文件；以便没有通过资格预审的申请人及时调整经营计划，聚焦资源开拓新的市场。因此，资格预审结果的通知应当及时。所谓及时，应当根据项目具体情况，秉持诚实信用原则，在资格预审结果确定后，尽可能早地通知资格预审申请人。资格预审结果的通知应当区别通过和未通过两种情况，并采用书面形式。对于通过资格预审的申请人，招标人可以用投标邀请书取代资格预审结果通知书。根据《条例》第15条规定和现行标准文件，依法必须招标的项目，招标人应当要求通过的资格预审申请人收到结果通知后以书面方式确认是否参与投标，以避免招标失败和保证竞争效果。根据《招标投标法》第22条规定，资格预审结果的通知不应泄露通过资格预审的申请人名称和数量。《条例》起草过程中，有意见认为资格预审结果通知应当告知未通过资格预审的申请人其未通过资格预审的缘由或理由，有利于约束招标人和资格审查委员会的行为。还有意见认为，资格预审结果及未通过资格预审的缘由应当通过网络媒介公示。这些意见中，除公示资格预审结果不符合《招标投标法》第22条规定外，告知未通过的缘由和理由对规范资格预审活动确有其积极意义，各地区、各部门可以积极探索。

　　二、未通过资格预审的申请人不得参与投标

　　资格预审的目的是为了筛选出满足招标项目所需资格、能力和有参与招标项目投标意愿的潜在投标人。未通过资格预审的申请人意味着资格、能力不能满足招标项目的需要，或者明显不具备竞争优势。需要说明三点：一是通过资格预审的申请人并不必然或者必须参与投标。有些招标人在潜在投标人购买资格预审文件时即要求潜在投标人递交投标保证金即是对资格预审活动的错误理解。二是未通过资格预审的申请人包括未提交资格预审申请文件的潜在投标人。三是通过资格预审仅仅表明申请人具备了投标资格。资格预审通过后，投标人发生合并、分立、破产等重大变化，可能影响其资格的，应当按照《条例》第38条的规定处理。

　　三、通过资格预审的申请人少于3个的应当重新招标

　　《招标投标法》第28条规定投标人少于3个的，招标人应当依法重新招标。根据本条第2款的规定，通过资格预审的申请人少于3个，意味着投标人必然少于3个。为提高效率，没有必要等到投标截止时间届至再决定重新招标。需要说明的是，这里的重新招标既可以是重新进行资格预审，也可以是直接发布招标公告(即采用资格后审方式)进行重新招标。通过资格预审申请人不足3个的，招标人应当分析导致这种结果的缘由，包括资格预审公告的期限是否足够长、范围是否足够广，资格预审文件所提资格要求和审查标准是否过高或者脱离实际，是否存在限制或者排斥潜在投标人等。重新招标时，招标人应当甄别缘由并予以纠正。

第二十条　[资格后审]

　　招标人采用资格后审办法对投标人进行资格审查的，应当在开标后由评标委员会按照招标文件规定的标准和方法对投标人的资格进行审查。

　　【释义】　本条是关于资格后审的规定。

　　关于资格后审，实践中存在一些不规范的操作，如将资格后审安排在开标后、评标前由招标人自己进行资格审查等。由于这种操作缺乏公开的标准和程序，不利于保护投标人的合法权益，为招标人滥用资格后审、排斥投标人提供了方便。有鉴于此，本条对资格后审进行了规范。

　　一、资格后审的审查主体是评标委员会

　　资格后审是相对于资格预审而言的。未进行资格预审的招标项目需要对投标人进行资格审查的，应当在开标后由评标委员会根据招标文件规定的标准和方法进行资格审查。正如前文所述，资格审查一般都涉及技术、管理、经济、财务甚至法律等方面的专业问题，资格后审由依法组建的评标委员会负责，有利于招标人公正、科学和客观地选择符合其在招标文件中设定的标准和要求的申请人，减少审查工作的随意性，规范资格后审活动；有利于将资格审查与评标结合思考，避免将其人为地分割为两个部分影响工作效率。

　　需要说明的是，本条规定的资格后审不同于《条例》第56条规定的履约能力审查，这种履约能力审查有时也称之为资格后审。履约能力审查目的是在确定中标人前，由评标委员会按照招标文件或者资格预审文件规定的标准和条件，对中标候选人的履约能力进行审查确认，不能通过此项审查的中标候选人不能被确定为中标人。鉴于投标人的履约能力是动态的，以及招标需要经过一个较长的时间阶段，在确定中标人前进行履约能力审查是必要的。

　　二、资格后审的标准和方法应当在招标文件中载明

　　在招标文件中载明资格后审的标准和方法是《招标投标法》规定的公开原则的要求，有利于加强社会监督和当事人之间的相互监督，有利于评标委员会统一评审规则，从而保证资格后审结果的公正和公平。资格后审作为评标工作的一部分由评标委员会负责，评标委员会应当遵守《招标投标法》第40条和《条例》第49条规定，并按照招标文件规定的标准和方法进行评审。

第二十一条　[文件的澄清和修改]

　　招标人可以对已发出的资格预审文件或者招标文件进行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的内容可能影响资格预审申请文件或者投标文件编制的，招标人应当在提交资格预审申请文件截止时间至少3日前。或者投标截止时间至少15日前，以书面形式通知所有获取资格预审文件或者招标文件的潜在投标人；不足3日或者15日的，招标人应当顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间。

　　【释义】　本条是关于资格预审文件和招标文件澄清和修改的规定。

　　一、资格预审文件或者招标文件发出后招标人可以进行修改和澄清

　　招标人对已发出的资格预审文件或者招标文件进行澄清和修改，既可能是主动的，也可能是被动的。所谓主动，就是招标人自己发现资格预审文件或者招标文件存在遗漏、错误、相互矛盾、含义不清、需要调整一些要求或者存在违法的规定时，可以通过修改和澄清方式进行补救。所谓的“被动”，是相对于招标人主动修改和澄清而言的，尽管修改和澄清的实际自主权仍在招标人，但需要修改和澄清的问题来自潜在投标人。招标人根据潜在投标人提出的疑问和异议对资格预审文件和招标文件作出修改和澄清，是招标人和潜在投标人之间的一种良性互动。实际上，招标人作为文件编制人，自身往往很难发现其编制的文件中存在的错漏，以及可能存在的一些不尽合理甚至不合法的规定和要求，潜在投标人从投标角度提出的疑问和异议，有助于招标人及时纠正错误，完善文件，提高采购质量。从这个意义上讲，招标人应当重点关注潜在投标人提出的疑问和异议，并认真加以对待，切忌有排斥情绪。相应地，潜在投标人应当在资格预审文件和招标文件规定的时间前，认真学习和研究资格预审文件和招标文件，并将自己的疑问和异议及时反馈给招标人，以便招标人在修改和澄清招标文件时有所参考，在必定程度上也能避免自己被动地响应资格预审文件和招标文件。

　　需要说明的是，潜在投标人对资格预审文件和招标文件的疑问和异议均可能导致澄清和修改。疑问和异议的区别在于：一是疑问主要是关于资格预审文件和招标文件中可能存在的遗漏、错误、含义不清甚至相互矛盾等问题；而异议则主要是针对资格预审文件和招标文件中可能存在的限制或者排斥潜在投标人、对潜在投标人实行歧视待遇、可能损害潜在投标人合法权益等违反法律法规规定和“三公”原则的问题。二是疑问应当在资格预审文件和招标文件规定的时间之前提出，异议则应当在《条例》第22条规定的时间前提出，以便招标人及时纠正，防止损失扩大。当然，逾期提出的疑问和异议，如果问题的确 存在，招标人也应当认真对待，依法及时纠正存在的问题。三是疑问及其回复应当以书面形式通知所有购买资格预审文件或者招标文件的潜在投标人，以保证潜在投标人同等获得投标所需的信息。《条例》第22条并没有规定异议及其回复应当以书面形式通知所有购买资格预审文件或者招标文件的潜在投标人，但根据本条规定，需要对资格预审文件或者招标文件作出修改或者澄清的异议及其回复应当以书面形式通知所有购买资格预审文件或者招标文件的潜在投标人。

　　二、澄清或者修改必须在规定的时间前进行

　　根据本条规定，澄清和修改可能影响资格预审申请文件或者投标文件编制的，应当在提交资格预审申请文件截止时间至少3日前，或者投标截止时间至少15日前通知所有获取资格预审文件或者招标文件的潜在投标人。以确保潜在投标人有足够的时间根据澄清和修改内容相应调整投标文件、资格预审申请文件。主要思考是，有些澄清、修改可能不影响投标文件或者资格预审申请文件的编制，为提高效率，本条在补充资格预审申请文件澄清、修改时间的同时，将必须在投标截止时间至少15日前以书面方式进行的澄清或者修改，限定在可能影响投标文件编制的情形。

　　实践中可能影响资格预审申请文件编制的澄清或者修改的情形包括调整资格审查的因素和标准，改变资格预审申请文件的格式，增加资格预审申请文件应当包括的资料、信息等。可能影响投标文件编制的澄清或者修改情形，包括但并不限于对拟采购工程、货物或服务所需的技术规格，质量要求，竣工、交货或提供服务的时间，投标担保的形式和金额要求，以及需执行的附带服务等内容的改变。这些改变将给潜在投标人带来大量额外工作，必须给予潜在投标人足够的时间以便编制完成并按期提交资格预审申请文件或者投标文件。因此，招标人以书面形式通知潜在投标人的时间至文件提交截止时间不足3日或者15日的，招标人应当顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间。对于减少资格预审申请文件需要包括的资料、信息或者数据，调整暂估价的金额，增加暂估价项目，开标地点由同一栋楼的一个会议室调换至另一会议室等不影响资格预审申请文件或者投标文件编制的澄清和修改，则不受3日或者15日的期限限制。

　　需要说明的是，随着电子招标的逐步推广，一些招标项目允许潜在投标人匿名从网上下载资格预审文件和招标文件，已获取资格预审文件或者招标文件的潜在投标人的名称和联系方式可能无法事先知悉，需要对资格预审文件或者招标文件进行澄清和修改的，招标人在提供下载资格预审文件和招标文件的网站上公布澄清或者修改内容即可。

第二十二条　[对文件的异议]

　　潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的，应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出；对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。

　　【释义】　本条是关于对资格预审文件和招标文件异议的规定。

　　本条进一步明确了招标投标活动的异议制度。设立异议制度的本意在于加强当事人之间的相互监督，鼓励当事人之间加强沟通，及早友善地解决争议，避免矛盾激化，从而提高招标投标活动的效率。正由于如此，实名提出异议，有利于招标人与异议人及时进行充分沟通。

　　一、提出异议的主体是潜在投标人和其他利害关系人

　　本条规定的异议主体的范围源自《招标投标法》第65条规定。本条所称潜在投标人包括资格预审申请人。就有关招标投标活动的异议主体而言，其他利害关系人是指投标人以外的，与招标项目或者招标活动有直接或者间接利益关系的法人、其他组织和自然人。主要有：一是有意参与资格预审或者投标的潜在投标人。在资格预审公告或者招标公告存在排斥潜在投标人等情况，致使其不能参与投标时，其合法权益即受到侵害，是招标投标活动的利害关系人。二是在市场经济条件下，只要符合招标文件规定，投标人为控制投标风险，在准备投标文件时可能采用订立附条件生效协议的方式与符合招标项目要求的特定分包人和供应商绑定投标，这些分包人和供应商和投标人有共同的利益，与招标投标活动存在利害关系。三是投标人的项目负责人一般是投标工作的组织者，其个人的付出相对较大，中标与否与其个人职业发展等存在相对较大关系，是招标投标活动的利害关系人。

　　二、对资格预审文件和招标文件的异议应当在规定的时间前提出

　　本条与《条例》第44条和第54条规定是对特定情形下提出异议时间的限制。资格预审文件和招标文件是决定资格审查, 和招标成败的关键文件，应当体现招标投标活动应当遵循的公开、公平、公正和诚实信用原则，符合相关法律法规的规定，避免排斥潜在投标人。资格预审申请人和潜在投标人等在获取资格预审文件和招标文件, 后，发现存在上述问题且有异议的，应当在资格预审申请截止时间2日前或者投标截止时间10日前提出，以便招标人有足够的时间采取必要的措施给予纠正，尽可能减少对正常招标投标程序的影响，避免事后纠正造成损失过大。实践中，提出异议的人应当充分重点关注本款规定的异议提出时限，避免异议权甚至投诉权因时效缘由而灭失。

　　需要说明的是，本条规定的提出异议的截止时间普遍晚于《条例》第21条规定的招标人对资格预审文件和招标文件进行澄清或者修改的时间，兼顾了效率和公平。第21条是针对招标人的要求。为确保潜在投标人有足够的时间准备资格预审申请文件和投标文件，招标人对资格预审文件和招标文件进行澄清或者修改越早越好。

　　三、招标人应当在限期内履行对异议作出答复的义务

　　为保障异议人的合法权益和招标项目的实施进度，招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复，避免激化矛盾。需要说明三点：一是本款要求招标人在规定时限内答复，但对答复质量未作要求。主要思考是，《条例》对异议人提出异议并没有质量要求，异议回复应当体现效率原则，重在及时消除异议人的疑惑，过于强调回复的质量将延迟招标人的回复时间；异议并不是解决有关招标投标争议的最终手段，除非当事人接受有关异议的回复，异议人可以根据《条例》第60条规定寻求行政救济。二是本款未对异议和答复的形式进行统一要求，主要也是思考效率原则，鼓励当事人以异议方式消除分歧。实践中异议和回复的形式可以由当事人根据具体情况在资格预审文件或招标文件中事先给予明确，或者完全由当事人自主决定。思考到第60条第2款规定异议是投诉的前置条件，为保障异议的可追溯性，异议的提出和答复应尽可能采用书面形式，并应当妥善保存备查。三是招标人对异议的答复构成对资格预审文件或者招标文件澄清或者修改的，招标人应当按照《条例》第21条规定办理。

　　四、对异议作出答复前招标人应当暂停招投标活动

　　如果异议所反映的问题的确 存在又不及时给予纠正，将可能导致不可逆转的后果，因此招标人必须尽快进行核实，采取必要措施给予纠正并回复异议人。异议人不满意的，可以根据条例第60条规定向行政监督部门提出投诉以维护自己的合法权益。要求暂停招投标活动的规定可以进一步强化招标人及时回复异议的义务，防止招标人故意拖延。

　　需要说明的是，根据本条规定应当暂停的招投标活动，是指异议一旦成立即受到影响，且在异议答复期间需要采取的下一个招投标环节的活动。暂停的具体期限取决于异议的性质、对资格预审文件和招标文件的影响以及招标人处理异议的效率。

　　具体到异议成立时招标人采取的纠正措施，则取决于资格预审文件或者招标文件存在的问题。例如，有关资格预审文件或者招标文件存在排斥潜在投标人、对投标人实行歧视待遇的异议成立的，应当在本条规定的时间内作出回复，并不得组织对资格预审申请文件评审或组织开标活动；招标人修改招标文件或者资格预审文件，且修改内容影响投标文件或者资格预审申请文件编制的，招标人应当按照《条例》第21条规定顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间，修改内容不影响投标文件或者资格预审申请文件编制的，则不需要顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间；有关资格预审文件或招标文件的内容存在《条例》第23条规定情形的异议成立而又未及时给予纠正以致影响了资格预审结果或者潜在投标人投标的，招标人应当按照第23条规定修改文件内容后重新组织招标。

说明：节录于《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》